1987-2007-改革.创新.发展-中国土地勘测规划院成立二十周年 文章节选br /> 在举国上下深入学习贯
彻党的十七大精神之际，中国
土地勘测规划院(以下简称规
划院)迎来了建院20周年。在
此，我代表国土资源部，向规
划院全体职工表示祝贺!向长
期以来重视、关心和支持规划
院改革与发展的各位领导、专
家和同志们以及各界朋友们表
示由衷的感谢!
规划院是国土资源部直属的公益性、基础性事业单位，肩负着为土地管理基础
业务提供技术保障、为国土资源管理决策提供技术支持、促进国土资源科技创新、
提高科技产业化水平的重任。
20年来，规划院在原国家土地管理局和国土资源部的领导下，紧紧围绕国
民经济和社会发展及土地管理的中心工作，坚持改革、创新、发展的理念，认真
履行技术保障职能，加强重大土地科学问题和关键技术攻关，在为土地管理提供
全方位的科技支撑和技术服务的同时，圆满完成了国家及部重大科研及工程项
目，取得了可喜的成绩。具备了为土地管理提供技术服务及技术支撑、土地科技
创新、组织实施土地资源调查评价重大工程的能力，培养了一批能打硬仗、能完
成重大任务的土地科技人才，积累了一批现代化的、能承担重大任务的软硬件装
备，推出了一批在国内外有重大影响的、在实际工作中起作用的科技成果。规划
院成立20年来成果丰硕，为国土资源事业做出了很大贡献，保持了良好的发展势
头，为未来的更大发展奠定了良好基础。
当前，我国国土资源管理任务十分繁重。全面落实科学发展观，在经济和社
会发展中，正确处理保护资源和保障发展的关系，不断提高土地资源对经济社会
可持续发展的保障能力，是我国土地管理一项长期的任务。党的十七大提
出，把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的
突出位置，字里行间，充分体现了党中央对国土资源工作新的要求。这不
但需要科学技术创新，更需要机制、体制、法制创新。规划院作为土地管
理方面主要的技术支撑力量，任务非常艰巨而光荣。
时代在发展，社会在进步，土地管理制度和方式必须不断改革、完善
和相适应。希望规划院的全体同志以党的十七大精神为指导，认真学习贯
彻党中央、国务院关于国土资源工作的一系列方针政策，系统总结20年来
的工作经验，努力寻找规律性的认识，在部党组的领导下，继续围绕国土
资源管理中心工作和重大部署，认真履行好职能。在扎实做好基础工作的
同时，着力制度创新研究，努力建成国土资源管理领域土地制度创新研究
的综合平台。要深入研究如何参与宏观调控，怎样支撑执法监管，如何深
化土地制度改革，如何走出一条节约集约利用土地的新路等土地管理中的
重大问题，紧贴需求提供适用的成果。要加强业务和队伍建设，大胆培养
使用专业人才，为国土资源管理提供更为优质、更高水平的服务，与部有
关部门和社会各界一道，共同为推进我国土地管理科技事业发展，进而为
国土资源事业建设和发展做出新的贡献。 严把土地“闸门"，积极参与宏观调控
朱留华
胡锦涛总书记在“十七大”报告中明确指出： “发挥国家发展规划、计划、产业政策在宏观
调控中的导向作用，综合运用财政、货币政策，提高宏观调控水平。”这为土地政策参与宏观调
控指明了方向，提出了要求。回顾几年来的实践性探索，我们深刻体会到，土地政策参与宏观调
控是党的“十六大”以来，中央加强和改善宏观调控的一项重大决策，是我国特殊国情、特定发
展阶段中提出的一个全新理念。自2004年以来，为贯彻落实中央精神，土地政策积极参与宏观调
控，有关部门先后出台了一系列土地调控政策，为调整经济结构、转变经济增长方式，促进全社
会的稳定、和谐发展起到了重要作用。
1、政策背景：投资过热，结构失衡
1997年亚洲金融危机之后，为保持国民经济较快增长，中央开始实行刺激经济发展的积极的
财政政策和货币政策。2003年，宏观经济运行出现了局部过热的迹象，经济增长过分依赖于投资
的增长。特别是2004年第一季度，部分行业投资规模过大，投资增速过快的问题变得十分突出。
同时，投资结构不合理，导致结构严重失衡问题日益凸显。在这种背景下，经济建设对土地资源
的需求加巨，大量耕地转为建设用地，出现了“开发区热”。据2004年底统计，全国共有各类开
发区6866个，规划面积3．86万平方千米，超过现有城镇建设用地3．15万平方千米的总面积。于是，
中央在实行稳健的财政和货币政策之后，首次明确了运用土地政策控制投资所需的大量建设用
地，将土地政策与财政政策、货币政策一并纳入国民经济宏观调控序列。
二、执行过程：逐步展开，全面规范
土地政策参与宏观调控，大致经历了三个阶段。一是土地政策初步介入阶段。为控制地方政
府滥设开发区和以各种名义大搞房地产开发，2003年2月1 8日，国土资源部下发《(关于清理各类园
区用地加强土地供应调控的紧急通知)》，要求严控土地供应总量，严控开发区建设，严控园区内
商品房开发，停止别墅类土地供应。同年7月，国务院办公厅连续下发了两个整顿土地市场秩序的
文件，即敢关于暂停审批各类开发区的紧急通知)》和《(关于清理整顿各类开发区加强建设用地管
理的通知)》，要求全国范围内暂停审批新设立和扩建各类开发区，依法清查、整顿各类开发区。
在这一阶段，总体上是保障经济的快速增长与制止部分行业盲目投资、低水平重复建设。虽然没
有明确提出运用土地政策调控宏观经济，但国土资源部通过清理整顿开发区秩序，对钢铁、电解
铝、水泥等行业的用地调控，在宏观经济目标的实现中发挥了切实有效的作用。
二是土地政策的逐步展开阶段。2004年初，国务院决定在紧缩“银根”的同时，紧缩“地
根”，通过对部分行业停止供应土地，釜底抽薪，使现实的社会资金无法形成真实投资，从而达
到有效遏制盲目投资行为。国务院办公厅于当年4月下发了《(关于深入开展土地市场治理整顿严格
土地管理的紧急通知)》，明确提出在为期半年的治理整顿期间实行三个暂停，即暂停农用地转非
农建设用地审批，暂停新批的县改市(区)和乡改镇的土地利用总体规划的修改，暂停涉及基本
农田保护区调整的各类规划调整。为贯彻落实国务院的通知精神，国土资源部在当年5月份下发了
《(关于贯彻落实国务院紧急通知精神进一步严格土地管理的通知)》，对土地市场治理整顿作了更
进一步的规定，在紧缩“地根”的同时，确保国家重点项目及时供地。
三是土地参与宏观调控政策体系初步建立阶段。为建立保护耕地资源、保障经济平稳快速
健康发展的长效机制，国务院于2004年底下发了《(国务院关于深化改革严格土地管理的决定)》
(以下简称28号文)，一要严控建设用地总量，建立耕地保护的省长责任制；二要严格建设用地
审批，禁止非法压低地价招商；三要强化市场配置土地资源的基础性作用，除经营性用地外，工
业用地也要逐步实行招标，拍卖和挂牌出让；四要完善征地补偿和安置制度，妥善安置被征地农
民，健全征地程序，加强对征地实施过程监管。之后，国土资源部迅速出台了《(建设项目用地预
审办法)》、 《(关于完善征地补偿安置制度的指导意见)》、 《(关于加强农村宅基地管理的意见)》等7
个配套文件，从土地审批程序、获取渠道、取得成本和用地结构指标等多个方面，围绕“从严控
制农用地转为建设用地的总量和速度”这一核心，要求进一步完善适合我国国情的最严格的土地
管理制度。
2005年，在全面落实28号文的同时，中央政府针对房地产市场投资规模过大、价格上涨幅度
过快等问题，提出了“强化规划调控，改善住房供应结构”等八条措施。进入2006年，为进一步
稳定房地产市场价格，国务院办公厅于5月转发了建设部等九部门《(关于调整住房供应结构稳定住
房价格的意见)》，进一步要求调整土地供应结构，提出中低价位、中小套型普通商品房和廉租房
的土地年度供应量不得低于居住用地供应总量的70％，严格限制低密度、大套型住房土地供应等
限制性规定，同时依法从高征收土地闲置费，加大对闲置土地的处置力度。
28号文实施以来，土地政策参与宏观调控迈上了新的台阶，但也面临着新的问题。一是土地
需求旺盛，新增建设用地供应量较大，特别是工业用地低成本过度扩张；二是一些地方违法用地
占实际用地的比例较高；三是出现了一些新的违法占地形式，如通过“以租代征”规避用地审批
和缴纳新增用地有关税费。与此同时，我国长期以来低成本扩张的工业化道路，面临着新的产业
结构升级和更新换代的过程。在这种情况下，中央进一步强化了运用土地政策切实完善宏观调控
的力度。2006年8月31日，国务院出台的《(国务院关于加强土地调控有关问题的通知)》(以下简
称国发3l号文)使土地政策参与宏观调控进入一个新的时期。国发31号文以“调整利益、明确责
任、依法惩戒”为核心，提出建立土地督察制度，进一步明确土地管理和耕地保护的责任，切实
保护被征地农民长远生计，规范土地出让收支管理，调整新增建设用地土地有偿使用费、城镇土
地使用税和耕地占用税征收标准，建立工业用地出让最低价标准统一公布制度等。国土资源部迅
速落实中央精神，陆续下发了《(关于发布实施(全国工业用地出让最低价标准)的通知)》、 《(关
于落实工业用地招标拍卖挂牌出让制度有关问题的通知)》，制订了《(限制供地项目目录)》和《(禁
止供地项目目录)》，上调了土地税收标准，并进一步规范了招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用
权行为。国发3l号文及相关配套政策的出台，标志着土地政策参与国家宏观调控已初步形成了一
整套政策、措施体系。
三、政策评价：措施有力，效果明显
部分过热行业投资增速回落明显。通过供地方向与供地数量引导投资，具有“立竿见影”、
“釜底抽薪”的效果。土地政策参与宏观调控之初，对当时尚属过热的钢铁、水泥、铝业等行业
的投资回落迅速发挥了重要作用。2004年第三季度，钢铁、水泥投资分别比一季度回落65．5和43．4
个百分点，铝业投资则由一季度的增长39．3％转为下降6．5％。
固定资产投资增长过快的势头得到了初步遏制。2006年全社会固定资产投资10．99万亿元，比
2005年增长24％，增速低于2003年、2004年、2005年的27．7％、26．6％和26．0％。
开发区治理整顿成效显著。全国已撤销各类开发区5298个，占开发区总数的77．2％；核减开
发区规划用地面积2．87万平方千米，占原有规划面积的74．2％；目前已退出开发区土地2617平方千
米，复耕1324平方千米。
土地供应结构进一步优化，城市住宅用地总量调控力度加大。2006年房地产开发用地供应
6．2l万公顷，占供应总量的30．4％，同比增加12．6％。土地供应继续向普通商品住宅和廉租房用
地倾斜，2006年普通商品住宅供地3．25万公顷，同比增加21_3％。2007年1～5月，全国住宅用地
出让面积30．38万亩，同比增长35．5％，占土地出让总面积的30．7％，比重同比上升8．6个百分点；
其中，普通商品房用地出让面积26．6万亩，经济适用房出让面积0．74万亩，同比分别增长76．3％和
166．2％，两项共计占住宅用地出让总面积的90．0％。1～6月，全国城市住宅用地平均地价为1732
元／平方米，平均增长率为3．11％。
工业用地市场化配置程度明显提升，工业用地低成本扩张得到有效抑制。2006年工业用地出
让8．74万公顷，占工业用地供应总量的94．1％，出让比例同比提高5．3个百分点。2007年上半年，
工业用地招标拍卖挂牌出让制度初步建立，工业用地价格显著回升。根据全国城市地价动态监测
结果显示，2007年1～6月，工业用地平均地价为515元／平方米，平均增长率为6．30％，增长率同比
提高5．14个百分点；工业用地平均增长率比城市综合地价平均增长率(3．30％)高出3个百分点。
工业用地的价值正在向合理水平回归，竞相压价招商的状况得到一定扭转。
四、未来趋势：深it：研究，积极参与，提高调控政策的科-q-性、有效性
“十六大”以来，中央关于“土地管理参与宏观调控”的决策精神赋予了国土资源部门新
的职能，继而， “宏观调控”一词高频率、高调门进入土地管理领域，这既是我国特定经济发展
阶段的新需求，更是土地管理工作的新挑战。事实上，对于来源于宏观经济学中国家干预理论的
“宏观调控”一词，我们现有的理论认识与方法研究还远不能满足需求。与我们所熟悉的“土地
管理”工作相比，土地调控是一种相对短期、针对性较强的管理模式，调控方向与措施均可以根
据阶段性需求而进行灵活的调整，因此往往具有周期短、见效快的特点；而以法律法规的制定和
执行为主要手段的土地管理行为则更具有规范性和长期稳定性。此外，现行的土地调控政策与调
控措施的系统性、协调性尚显不足，合力效果发挥不够。
党的“十七大”报告继续强调了“促进国民经济又好又快发展”，并在“完善宏观调控体
系”， “转变经济发展方式”， “增强可持续发展能力”， “优化国土开发格局”， “健全现代
市场体系”等方面明确了具体目标，从而为土地管理工作提出了更高的要求。对此，我们必须全
面总结，深入研究，切实提高土地调控政策的科学性、有效性。今后，土地政策参与宏观调控，
其作用和要求主要是，在总体上要体现出导向作用，在方法上要与规划、计划相配套，在运用中
要与财政、货币政策相协调，在要求上要不断提高水平。只有这样，才能确保土地政策在宏观经
济运行和调控中充分发挥作用。
1987-2007-改革.创新.发展-中国土地勘测规划院成立二十周年 |
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