第 三 章 推行电子政务的原因 面对全球化、财政需求、社会进步和服务对象期望带来的变革压力，以提高绩效为目标的的政府面临的一个重要问题就是公共管理的改革。其改革的实质就是用最少的资源做最多的事情。 改革强调了优秀政务的所有目标，如追求合法性、法治性、透明性、责任性、完整性、效果、一致性、适应性、参与和磋商性等。在很多领域，通信技术都已成为改革的重要工具。效率追求和项目结果的有效提供是政府运用通信技术的主要原因，近年来也开始注重其他一些优秀政务目标，如提高服务质量、增强责任性和透明性及推动磋商和参与等。 本章将讨论推行电子政务的原因： ● 电子政务可以提高政府效率。通信技术是公共行政工作改革的必需工具。改进内部运作系统（金融系统、采购和支付安排、内部沟通和信息共享）和项目程序及交付安排能够加快运作效率并且提高绩效。 ● 提高服务质量是过去二十多年公共行政改革的主要组成部分，应用通信技术达到服务的改进已经成为电子政务活动的原始推动力量。特别是互联网的应用极大地推动了以超出公共行政结构为目标、以服务对象为中心的全方位的服务。基于服务对象的重要性和效率利益，在线服务正逐渐被视为更广泛的服务战略的一部分。因为公共服务的用户常常不得不与政府接触，他们对政府服务质量的不满将很快成为一个重要的政治问题。 ● 通信技术能够帮助关键政策领域，如卫生、福利服务、安全和教育等领域产出更有效的成果。政府和公共管理存在的最终意义在于提供政策成果，通信技术可以在所有重大政策领域帮助其发挥这种作用。利用互联网在这些领域里创造价值是很多国家的主要当务之急。 ● 政务自身安排的完善将提升经济政策目标。具体将从对通信技术产品、电子政务推广和商业生产力的影响到直接的影响，如更有效项目带来的财政需求的减少，以及扩展到对更广泛经济的影响等。 ● 电子政务可以推进改革日程。与现代化目标相结合，推行电子政务可以帮助行政管理将重点放在为达到服务提供和优秀政务的目标而不断出现的变化上。同时，它还提供了一些有价值的改革工具，并且通过高水平的领导人和政府雇员的努力来达到这些目标。 ● 通过公众参与，电子政务可以提高政府和公共行政之间的整体信任关系。电子政务通过提高信息流量，鼓励公众的积极参与，正越来越被看作建立政府和公众之间信任关系的有力工具。 第一节 电子政务可以提高效率 信息传播技术会提高大型工作任务和公共管理运作的效率。以互联网为基础的应用会在数据收集传送、信息提供和与公众沟通方面节省费用。政府内和政府间更多的数据共享也可能会极大地提高效率。 对效率提高的追求是政府使用通信技术的主要原因，大部分国家战略都特别强调这一目标。政府使用通信技术通常是出于降低资源需求，减少整体开支或向优先领域分配资金的需要。电子政务提高效率主要表现在：批量处理任务、服务结果的分布式网络、内部公共行政运作程序如支付流程和采购、工资额和人力资源管理等方面。目前主要有以下几种形式。 一、网上申请 近年来，网上申请形式被广泛采用，可以通过在线处理减少数据重试和审核成本，节约服务对象和政府内部的沟通成本，基于预约安排有效使用技能高的员工和其他设施等稀缺资源，替代纸制申请程序，改革支付和采购方式等。 例1 广州花都区投资审批电子政务案例 为提高政府管理的效率与水平，改善广东花都区投资环境，更好地为招商引资服务，是花都各级政府机关孜孜以求的目标。考虑到企业到花都来投资，需要到工商、消防和劳动等不同政府部门办理各种手续费工费时的情况，花都区早在2000年就率先成立了花都投资项目管理中心，实现工商局、外经局、消防局、卫生局、环保局、城管大队、规划局、计划局、国土局和建设局等14个专业局围绕企业注册申请、单项办证，实现一条龙窗口办证服务。花都投资项目管理中心想企业所想，急企业所急，提出了“一个窗口，七日办结”的目标。 应该说，花都投资项目管理中心的成立和运作，一定程度上减轻了企业跟政府打交道的工作量，使原有的审批程序得到了一定改善，投资者再也不用在不同的政府部门来回穿梭，在服务中心就可以全部办妥相关手续，新办项目还可以委托服务中心项目科免费代理有关报批手续，享受一揽子服务。但在运作一段时间后，很多企业反映政府的效率还不够高，特别是需要在不同政府机构办理相关手续的，虽然在同一个地方办公，但由于投资服务中心只实现了各个局内部的办公自动化，没有建立起与各业务中心的有效衔接网络，因此，不同政府机构还是分散处理各自的工作，整体效率提高的优势不是十分明显，“一个窗口，七日办结”的目标也很难真正实现。 为了从根本上消除不同政府部门之间存在的“信息孤岛”现象，实现政府各职能部门之间的数据共享和各区局间的互联互通，花都区政府决定建设基于广域网的投资项目远程审批管理信息系统，使花都投资中心各窗口和远程各局利用先进的计算机和互联网技术，加快办证审批速度，提高政府对投资项目审批过程的管理和监督能力。为此，花都区政府决定引进IBM公司莲花软件先进的管理思想，并充分发挥Lotus Domino/Notes群件平台技术在办公自动化领域的应用优势，实现电子政务的规范化，优化办公流程，使中心的日常办公活动更加自动化、合理化、科学化，提高政府管理的效率和水平。 资料来源：姚国章主编. 电子政务案例. 北京大学出版社，2003年1月版，第103页 二、信息共享 随着全方位在线政府服务系统的不断引进，越来越多的政府间及政府与私人服务机构在某些领域，如卫生和福利服务领域的信息共享，将会极大地提高服务效率。信息的重复利用安排（不考虑即时服务的质量和更好的效果）可以通过减少从相同服务对象多次收集信息、信息的编辑和审核等提高效率，而且实际上从服务对象的角度考虑，他们对服务的根本需求亦是如此。如果能取得这样的进步，那么关键的问题就是隐私保护和各机构在同一框架下的内部协作。 例2 统计部门效率的提高 电子政务提高效率的一个范例是国家间的和各国的统计机构。 为了回应越来越多的公众，以作决定或评估政府绩效为目的，而对更多在更高成本效益的基础上发布的统计数据的要求，各国统计部门内部已经发生了某些变革。近来通信技术的进步已经使得发展成为可能。由于统计工作中的变化是如此的基础性，国家统计部门通常在信息提供、信息处理互动服务或与其他机构的信息共享方面走在电子政务进程的前列。 不断提高的科学技术，特别是互联网的应用，使得国家统计机关能够更快捷更符合成本效益地发布数据。通过将大量数据库放到互联网上，同时建立和管理特别大型的数据库，可以为建立国家知识库创造新的时机。这些数据库可以通过互联网进行访问，产品允许人数不断变化的个人用户定制使用。很多政府还开发了国家一站式统计门户网站，可以在用户不知道发布跨行政区域整体信息的机构的情况下为用户提供统计数据。这些门户网站通常在更大的政府门户网站框架内运行。 国家统计部门还通过通信技术使用一系列衍生统计工具详细描述基本数据，为客户提供产品、达到国际组织的要求、遵守国际数据和元数据标准，在认识到官方数据通常是重要的公共产品的基础上发布更多免费数据等。由于通信技术的应用和改革的承诺，很多统计机构现在不再直接搜集数据，而是使用源于行政记录的数据。这样既减少了公众和商界的合规负担，还达到了节约预算的目的。通信技术还使得国家统计部门得以使用法律、管理、方法、技术等多种手段收集和发布信息，并通过防止初次和二次披露，保护回应者的隐私。当发布对安全措施要求较高的信息时，它还可以提高效率。而在不存在零披露风险的情况下，国家统计部门还可以在提供高质量数据的同时将风险降到最低。 统计部门正利用通信技术进步在其负责的统计数据收集、编辑、发布等公共服务领域提高效率。但是其成功不仅仅要靠应用通信技术，还应当是领导力、承诺、计划和其他各种相关因素共同作用的结果。 资料来源：经济合作与发展组织电子政务工作组 例3 北欧“绿色走廊”—— 为提高效率的国家间数据共享 效率提高的一个范例是北欧的“绿色走廊”体系。体系中电子信息的共享使得海关官员可以更快速、低成本地处理各种程序。与瑞典贸易部、芬兰海关、芬兰贸易部和俄罗斯海关合作，瑞典海关开发了这一为进入俄罗斯境内合法经营者跨越边境提供便利的系统，“绿色走廊”建立在海关程序授权及全方位电子信息链基础上，起于瑞典或芬兰商人，止于俄罗斯报关点的海关官员。通过互联网，俄罗斯海关可以使用商人所属国的海关在线提交的布告从而更好地计划实施控制措施。这使得相互之间的风险分析成为可能，保证了控制措施只会在预测到高风险时施行。 “绿色走廊”体系中得到批准的瑞典或芬兰商人进入俄罗斯境内时享受至多两个小时的批准时间，因为当他们出现在俄罗斯国界时，海关已经拥有所需的全部信息。特别措施保证了提交信息的真实性，电子签名则保证了委托方与被委托方之间的一致性。 “绿色走廊”提高了国际合作上的灵活性，利用了在瑞典海关的虚拟海关办公室内部实行的电子解决方案。真正的合作已经展开，因为虚拟海关办公室的服务适用于经批准的芬兰商人，提交的信息则由瑞典、芬兰和俄罗斯三国海关共享。 资料来源：经济合作与发展组织电子政务工作组 三、转换业务流程 通过转换业务流程可以产生巨大的节约。最近，各国更注重互联网的利用和在线申请。例如，利用在线收集信息减少信息获得成本，应用电子采购和其他电子商务应用程序，通过在线公告减少政府公告、公布成本，通过在各机构内部和机构本身之间共享相同的信息来减少信息收集和编辑成本正成为政府内部降低成本的重要方式，同时也为政府服务的对象带来了可观的利益。 例4 德国：在线服务和联邦教育援助法案（BAFog） （BAFog）联邦教育援助法案的目标是通过向低收入家庭的子女提供贷款支付其教育费用而提高入学率和高等教育普及率，而受益者须在完成学业之后返还这些贷款。目前，政府每年向学校和大学生提供6.5亿欧元的贷款。还款学生第一次可以通过互联网的获得与贷款申请、贷款问题和贷款要求相关的信息，包括提前还款、因为个人良好表现而受到的贷款的部分免除、免除还款以及还款障碍等。通过BAFog在线，受益者可以在还款前在线申请与个人表现相关的减免或者社会减免。 该项目的目标是发展联邦政府、借款者（州政府）以及市政府在BAFog方面的合作，并进一步规范相关管理程序。电子还款程序在其推行的第一年就为德国政府节约了450万欧元。这些节约基本上是程序优化的结果，不到一年就使政府收回了电子政务服务的成本投入，而且各种行政层面上还可以进一步产生节约。 资料来源：经济合作与发展组织电子政务工作组 例5 意大利：转换商业提供者与政府间的关系 为了提高项目的效率、效果并刺激电子政务，经济和财政部于2000年采用了电子采购系统。这一项目是对采购程序效率有提高可能的领域进行研究的结果，反映了意大利电子政务行动计划的一个目标。这一计划的目的是加快经济发展、提升公共行政领域内的变革和现代化以及发展信息社会。 在新的电子采购系统中，不仅采购方式发生了变化，还引进了通信技术应用系统和再处理业务流程，并介绍了三个采购渠道或“平台”：在线商品目录、电子拍卖和电子市场。 引进新程序需要通过新的立法为该电子采购计划提供法律依据。在此基础上，一个新采购管理组织模型和一个在线采购网站也得以采用。但在改革和集中政策与程序的同时，意大利还注意尊重各机构的自主预算—— 采购决定权仍应当属于各个机构自身，电子采购系统只是各机构保证程序有效进行的手段。而新的建立在平台模型基础上的在线采购网站，可以为竞标和采购提供完整的在线电子交易平台。 电子采购系统的应用使得政府采购货物和服务的总成本减少了30%。其提供的两个终端之间直接交易的方式则意味着欲得到政府方面的商业机会，供应商必须采取电子商务模式。而且电子政务的不断应用最终将提供更多的商机，如政府与供应商在发明需求和自动采购新应用方面的协作。 资料来源：Culbertson卡尔伯森（2002b） 提高效率是电子政务推行计划中的一个重要原因，那么通过应用通信技术提高效率时需要考虑到以下几点： ● 政府效率的评估有一定的难度，政府绩效通常是难以量化的。就像其他服务产业质量的提高难以测量一样，特定工程或政策的政治满意度可以合理地超出世俗的成本和节约的考虑。 ● 这些考虑适用于对电子政务所带来的效率提高的评估，同样适用于评估广泛应用通信技术的影响的相关问题。对单个项目的评估通常始于项目启动阶段，尽管在政府内部会在一定时限内引进通信技术进程是为了完成特定的政策和政治命令的要求，而没有考虑效率重要性的情况很常见。但是，尽管单个项目的效率可以鉴定，但在总体层面上，如果没有可接受的方法论和比较数据，还是难以对电子政务效率总体效果得出结论。 ● 尽管存在上述问题，在项目层面上，项目效率应当在得到批准之前加以确认和评估，以保证与之竞争的相关目标的评估。作为其中的一部分，特别服务或者程序的需求应当得以审查。这些评估一般在一个机构里进行，但是会在整个政府层面上发生。某个机构可能通过重新使用其他机构已经收集的信息而使得客户不必再同政府进行联系，或者自己也不必再构建一个已经存在的程序。 第二节 电子政务可以提高服务质量 采用以用户为核心的理念是很多国家政治改革的一个核心部分。成功的政府服务（不管网上还是网下）都是建立在对用户需求的理解之上。以用户为中心意味着用户不需要了解复杂的政府结构和其中的关系就能够和政府产生互动。互联网能够帮助用户达成这个目标。互联网能使各个政府机构看起来像一个联合组织，这个组织提供全面的网上服务。就像所有的服务一样，发展电子政务的服务也必须考虑到需求和用户价值。这些服务是一个服务渠道战略总体的组成部分。 提高政府服务质量几乎是所有电子政务政策的目标。它可以通过为公众设置一个具有更大的参与信息社会计划目标的前景（例如，到一个具体日期实现在线服务）来激起公众对电子政务的兴趣。在线服务目标在推动公共行政通过将互联网和相关技术应用于现有的服务而检验其潜力方面也非常有效。 政府通过推行各种特定服务提供政策来提高对公众的服务质量。构成服务质量的相关因素包括质量图表、特定服务的合作时限、代理/服务对象服务标准、对相关领域私人服务机构服务的标准检查以及服务对象调查等。当然，也有出于为政府自身考虑或者为达到示范效果而开展在线服务的情况，这些服务会在更广泛、多渠道的服务政策环境中进行。 电子政务战略的一个核心因素是奉行以服务对象为中心，具体目标是按照服务对象的需求而非政府的结构为公众和企业与政府的长期交流提供条件。以服务对象为中心一直是公共管理改革的一个要素，互联网为其提供了工具。一站式政府办公机构、建议机构、整体政府电话服务中心和信息亭等服务措施的目的就是将各个不同政府机构的信息进行整合。 互联网的应用使提供政府间以客户为中心的服务出现了重大飞跃，现在很多国家正积极开发为特殊客户群提供整合信息和服务的计划。同时公众也可以从在线服务中获益，因为他们可以及时了解到对其产生影响的当地政策变化或者特殊群体活动或提案，从而能更便捷地与政府交往，如更便捷地付款。 从用户的角度来看，通信技术使得整合各个机构的服务更加简单。至今，这些都与以网络为基础的信息服务相关，如整体政府门户网站和为特殊主体或客户群服务的次级门户网站。这些服务需要各机构间的协作，如在标准和元数据方面达成协议。整体的跨机构事务处理服务也开始出现。 以提高服务对象中心为目的的特殊在线计划包括： ● 开发为特别主题或群体服务的在线门户网站。该门户网站将整合所有与这些特殊主题和群体相关的信息和事务。 ● 在一定客户群内提供访问目标措施，如可以根据企业的规模从一个商业门户上采集信息，从而帮助小企业更快速找到相关信息，或者可以按区域获取信息。 ● 使用提供信息的电子邮件目录，如由国家统计机构发布为特殊群体定制的最新统计信息。 ● 允许经认证的个人用户使用定制信息和服务的服务。例如，与目标信息利用，提交税款或其他形式的款项，在线申请资助以及在线返还利益等相关的服务。这些服务都会对事务处理的保密性和安全性所要求的鉴定形式提出要求。很多国家已经意识到了机构间鉴定系统的益处，英国Gateway工程和爱尔兰Vult工程都致力于为一系列服务提供共同的鉴定中心。另外，他们还提供一种重要的在线统一定制服务。 例6 加拿大：服务提高计划指南 该指南是推行政务提高计划的管理工具，是为负责联邦部门和机构服务的项目经理人提供的。该指南以服务对象的视角，在建立服务标准基础上，为策划和推行政务提高计划提供详细的整体方案，包括逐步利用附录中所建议的相关评估工具、问卷和指导方针等。 资料来源：政务提高计划 www.cio-dpi.gc.ca/si-as/howtocomment/hotwocomme00_e.asp 例7 墨西哥：服务对象中心主义门户 墨西哥政府最近启动了以主题模式而不是机构模式组织信息的政府门户网站www.gob.mx.zhege。这一系统汇集了100多个政府机构的1500多种公告服务和事务处理服务。 例如，在主题“工作”一栏中，用户不仅能找到求职者与期望招聘之间的中介服务，还能找到与劳工权利、劳动服务税收、公共住房服务以及为低收入劳工提供的软财政等相关信息。另外，网站内容互相之间可以进行情景链接，如“青年”和“毒品预防”、“家政管理”和“治安”等。主题模式的各种信息和服务的集成可能要归功于16个领导人之间的水平协作（每人负责一个频道）以及数十个机构的努力。 资料来源：经济合作与发展组织电子政务工作组 第三节 电子政务可以提高政策效果 互联网可以帮助相关参与者交流信息和观点，因此有助于具体政策的目标实现。例如，网上信息能促进教育或培训项目的实施；在卫生部门信息的交流可以提高资源使用效率以及给病人提供更好的护理；中央和地方政府的信息交流可以为政策推行提供更好的条件。个人之间的信息交流又会提出保护隐私的相关问题，这两者的平衡必须得到慎重的权衡。考虑到收益可能要经过漫长的等待才能慢慢出现，各项计划的时间规划必须现实。 虽然电子政务活动的主要动因是可利用性和便捷性，但人们也越来越认识到电子政务计划还可以在重大政策领域如卫生、教育、打击犯罪行动和安全方面取得重大的成果。实际上，政府也一直努力在其所强调的所有政策领域得到更好的政策效果。电子政务对政策效果的作用形式表现在以下几个方面： （1） 利用互联网的联络功能使分散公众能够共享信息。 （2） 电子政务可以提供直接与终端用户之间互动的在线服务。例如，为推动福利付款项目提供信息和注册工具，或者为教育和培训选择提供在线信息等。 （3） 电子政务可以实现政府不同单位和各种媒介之间的信息共享。例如，在卫生领域的共享。通过这样的安排可以有效获取和分享药物使用和医疗服务方面的信息，减少总体成本，更好地关注个体。很多国家如芬兰和澳大利亚已经启动了这样的计划。 加强税款征收，更好地利用公共医疗卫生信息以减少医疗服务，或者失业人员通过在线注册更好地链接信息而减少失业救济，同样能对政府财政状况产生重大影响。 例8 丹麦：用户从公共医疗门户受益 在互联网上建立一个统一公共医疗门户网站的共同努力是丹麦引入电子政务的根本因素。这一门户网站以丹麦各地区的计划为基础，成为政府、各地区和某些地方政府2002年经济协议的一部分，同时还强调了公共医疗卫生领域内电子交流框架的重要性。该门户网站的第一阶段在2003年底启动，2004年开始运行。 建立这一网站的目的是支持丹麦“国家卫生服务计划”的总目标，这一目标包括提高信息和服务水平、质量保证、医疗和护理资源的更有效利用等。它将会提供利用国家卫生服务计划的目标渠道，该计划可以为用户提供必须得到治疗时所需的内部信息和交流的机会。同时，健康问题必须尽可能在初步治疗阶段解决（尤其普通执业者—— 医护人员）的原则必须得到遵守。 作为“国家卫生服务计划”合作各方的沟通方式，将医疗门户网站看作与诊所工作结合的工具是非常重要的，因为只有这样才能允许医护人员通过网站的帮助更快更好地解决任务。 安全性是医疗门户网站首先关注的问题。患者只能通过电子签名并根据电子鉴定得到本人的信息。医护人员也必须在得到相关批准和当地鉴定之后才能接触到患者的资料。 搜索引擎将成为最常用的信息获取方式。从网站大量不同的信息中搜寻的结果，其质量在很大程度上取决于原数据的可获取性和数量，因此原数据的自动生成和符合国家卫生服务计划使用方式的分类使用是必需的。 网站必须支持患者的整个治疗程序，包括支持患者参加自身保健和治疗以及联系相关医护人员，并支持进入该治疗过程的医护人员的接替程序。网站还可以帮助慢性疾病患者进行家庭监控和远程治疗。 为防止复制，网站尽量使用基于公共医疗机构赞助产生的信息。这一原则还将通过中央编辑功能的建立和区域编辑环境得到加强。编辑将对信息的进一步利用和更新负责，包括国家卫生服务计划参与者的大致区域、国家待录信息、患者指导方针、保健和预防信息等。 两年内，经过选择的国内患者的电子病例将被整合出来。另外，为保证药物的合理利用并救济不合理的复方用药，个人用药过程将包含对处方药使用的审查。这一信息将被采用并将供医护人员交流使用。 患者还可以通过电子预约、电子邮件咨询以及预约重复处方等与他们的医护人员交流。医护人员医疗试验得出的测试结果的接受也会有示范计划。卫生门户网站还支持普通医疗执业者和医院之间就诊断信息进行交流等。 资料来源：丹麦国家报（2002） （4） 电子政务还可以提高社会政策水平。例如，电子政务可以帮助行政机关提高地方语言的应用，并为原居民提供信息。它还有助于形成与公共问题相关的利益群体，为特定而且丧失权利的群体提供信息。 通过应用通信技术提高项目效果需要注意以下几点： ● 对相关政策目标发挥的作用进行识别和评估。很多电子政务计划都采用了供应方的“建设则有人来”的模式。在推行在线服务的早期，这种做法是可以理解的，但如果要产生效果，计划的推行就必须满足明确的商业需要。另外，还需要预测到电子政务计划的潜在要求、政策成果和服务质量提高。 ● 需要认识到在很多领域获取更好的信息流量和网络利益是很复杂的工作，如在卫生和福利领域，需要患者和各利益方的完全参与。因此，时间安排必须符合实际，而且可能在产生利益之前还会有滞后情况。 ● 政府各机构之间以及政府和非政府组织与企业间的信息共享会产生隐私保护问题，判断这种共享的合理性需要明确阐述其可能获得的利益。 第四节 电子政务对经济政策目标的作用 电子政务会减少腐败，增加政府的透明度和对政府的信任，这些都会有助于政府实现经济政策的目标。具体的影响包括：更加高效的项目会降低政府对资金的需求；信息传播技术会简化管理、促进信息交流，从而提高商业生产力。在政府的影响范围内，电子政务的计划将有助于实现信息社会和电子商务的目标。政府对信息传播技术产品和服务的需求同样也会支持当地的信息传播技术工业。然而，在这些方面的影响并不好量化。 《新经济》“超越宣传”（OECD，2001）一文中评估了通信技术在经济增长方面的影响，并表示在这一领域进行评估是非常不易的，特别是在政府活动范围内。一般来说，电子政务通过以下几个方面来实现对经济政策目标的作用。 一、通过减少政府费用需求来影响 电子政务活动可以通过减少政府费用需求产生政府结余，但是其对经济的影响还在于这些结余如何被利用。因此，综合影响力程度很难下定论，而且可以预见，特定项目层面上的评估也将非常困难。 二、通过提高经济生产力和支持建立新企业 在线服务在提高商业生产力和支持新企业的建立方面发挥了重要作用。在很多推行电子政务的国家里，行政程序简单化都是首要任务，尤其在对小型企业的政策和服务方面，因为政府要求会对小型企业的生存产生重大的影响。另外，通过推行电子政务计划，企业可以在线了解注册要求，可以直接从会计软件上申请税务表格，从而减轻负担。电子政务还可以提供失业保险报告或统计报告以及其相关表格的在线使用，并为企业提供不同机构所收集的数据的共享。各国政府还开发了包括更多可用数据的在线商业门户，提供由各种商业辅助机构发布的市场走向、出口机会和辅助项目方面的信息。门户网站还可以用来从诸多不同级别的国家机构那里获取信息。 三、帮助电子商务在经济领域内更广阔的采用 电子政务还是提升更广泛的信息社会和推广电子商务政策的手段。政府提供网上服务和政府业务流程可以起到示范作用，从而帮助电子商务和互联网在更广阔的经济领域内被采用。尽管成功与否还很难判断，但这是各国信息社会和电子政务战略的共同目标。这一政策的构成要素应当包括： ● 政府作为最新系统先导用户，促使他们在更广阔的经济领域中应用。例如，要求政府采用智能卡或者特别安全系统，达到为更广泛的应用发挥关键作用的目的。在不断革新的环境中，这些行动将会很有价值，尤其在特定资金能够到位的情况下。 ● 开发和采用能够应用于政府和更广泛的公共领域的政策和标准，以提升共同标准，影响潜在市场。例如，瑞典和澳大利亚已经在政府和银行系统间采取了共享开支成本和提高利用率的鉴定基础设施的政策，提高了双方的商业状况。 ● 电子政务服务可以被看作采用互联网的基础，然而它不仅仅有利于达到减少信息鸿沟的社会政策目标，还可以增加共同体（网络效果）的在线利用以及对在线服务和电子商务的需求。 ● 政府对通信技术产品和服务的直接消费是非常重要的，而且这种需求比私人领域的需求更为稳定。政府对沟通手段的需求，尤其在非大城市区域，甚至可以影响市场是否需要继续扩大生产。另外，政府对通信技术的需求会刺激对当地通信技术产品和服务的需求，因此政府的通信技术采购政策常常考虑这一目标。政府采用通信技术产品和服务还有助于提高通信技术在经济领域的功能。 例9 西班牙：旅游门户网站—— 旅游产品及旅游服务市场 西班牙旅游门户网站 www.spain.info 由政府开发，2002年6月开始启动使用，这一网站从公共和私人数据库（即中央政府、17个地方自治政府、地方政府、私人旅游经营者、旅行社、私人酒店、饭店等）汇集信息和服务。它与各种横向和纵向的门户网站共享信息和服务，如市政网站、商业门户网站、旅游网站和政府旅游局等。这一门户网站为旅游者和旅行社提供量化的合作信息，并用9种语言和多种形式（如多媒体和3D视觉图像）计划、组织和预订旅行计划。旅游局工作人员可以根据每位旅游者的需要提供及时的信息服务。门户网站使地区、市政当局和私人营运者可以在避免重复劳动的情况下发展各自的旅游战略。一个电子商务专门网站利用在卖点进行金融交易，使得旅游业和旅游群体可以在线买卖彼此的产品，同时可以提供预订系统。 资料来源：Holmes（2002b） 第五节 电子政务可以推进公共改革日程 当今世界上很多国家的政府都面临着公共管理现代化改革的问题。新的发展，如全球化、新的财政需求、变化的社会和增长的用户期待，都意味着改革进程不能停止。信息传播技术已经促进了许多领域的改革，如提高了政务透明度、便利信息共享以及突出了内部不协调的因素等。 电子政务的潜在利益不仅仅通过信息电子化和网络化来实现，电子政务服务在继续融入今天的公共行政大环境的同时，其作用也将局限在这些行政管理能够发挥作用并且愿意发挥作用的方面。电子政务不仅仅应当具有通常的商业性，还应当注重应用通信技术来转变政府结构和运作，更重要的是转变政府文化。 一、改革的工具 作为改革的工具，政府可以通过采用通信技术监控服务提供的效率和效果，将单个项目目标与整体项目目标联系在一起。还可以通过采用通信技术简化和透明化财政管理、事务管理以及人力资源管理程序。但这些工具只有在与公共管理目标相联系并且作为整体改革管理战略的一部分时，才会产生效果。 二、更新公共管理改革利益 电子政务还通过捕捉政治领导人和政府雇员的想象力来更新公共管理利益。虽然存在过分吹嘘电子政务所带来的利益的危险，但在服务提高潜力和电子政务参与方面确实都存在利益空间。很多国家公共领域的商业联盟支持电子政务的启动。尤其在劳动力人口减少的情况下，电子政务甚至可以在某些对劳动技能要求较低的工作机会减少的情况下为某些人提供对劳动技能要求较高的职位。政府基于通信技术的利益也开始转向提高雇员水平以及招聘和保持等方面。 三、强调内部统一性 电子邮件和电子通信技术通过对文件的集中编辑、更广泛的信息共享和待清理文件的查询等更为便捷的“网络化”行政或者无等级行政打下了基础。电子政务最重要的一个含义就是为达到全方位服务政府目标而具有的整合服务和程序的能力。全方位服务政府将打破公共行政中各种不同工作和功能的界限。电子政务还可以在不同的行政事务之间建造信息流网络，而不必考虑法律或行政管理界限或级别界限。实际上，如果公众可以通过电子政务直接与政府对面，人们甚至会质疑政府各机构是否还会继续保持现有的内部分工和各自的服务领域。 四、改革政府结构 电子政务还可以通过对改善服务的承诺为改革施加压力。一旦政府开始推广电子政务，他们就会意识到只拥有技术是不够的，现场实践和结构同样需要改革。电子政务还激起了公众对政府的更大期望，从而为其带来更大的压力。例如，Statskontoret，瑞典行政发展机构，指出为公众提供24小时服务，每周7天的服务计划不仅仅是网络在线的问题：“提供这种服务的机构，必须通过他们选择和推行服务渠道和电子服务，成为更大的中央电子政务环境的一部分。这就必然要求整个中央公共行政领域内的机构和政府领导下的发展和战略之间的自愿协作。”（全天全周服务机构，Statskontoret，2000） 五、强调优秀政绩目标 最后，电子政务提升了绩优政务问题，而绩优政务问题是目前关于如何改善政府和公众关系的争论中的核心问题。经合组织理事委员会曾指出（2001），绩优政务是稳定经济增长和经济发展诸多政策中的基本因素。通过减少腐败，增加政府机构的公开性和信任度，电子政务有助于达到经济政策的目标，建立公众对政府的信任。 六、提高政府的透明度 很多政府在挖掘新技术对提高政府的透明度和责任性的潜力方面，已经做了很多努力，但是我们仍不能断定推行在线服务就会自然而然提高公共行政的透明度。不可否认，互联网不断提高的信息发布能力会加大对政府透明度的要求。但是如何能够最好地保护公共利益，还要取决于政府，通过其与公众、商界和市民社会的对话，遵从对更好的知识管理的追求，同时还要满足信息隐私性的需要和合理成本的基础上对更高透明度与披露的要求。 例10 瑞士：“现场直播+”议会辩论的互联网传送 “现场直播+”在线传送联邦议会（瑞士议会）参议院（下议院）和国务院（上议院）的辩论，同时还辅以辩论的补充信息。网络用户可以在电脑的一个窗口观看辩论的现场直播，在另一个或两个窗口内，互动地收集与讲话者和辩论主题相关的信息。观看者还可以凭自己的意愿决定对一个特定的主题了解到什么程度。 “现场直播+”是瑞士议会服务机构与瑞士电视台合作开发的在线视听播放系统。它的启动是1999年由于公众、媒体以及州市政府对议会两院工作提出的更高透明度的要求—— 希望全程观看两个议院进行辩论的结果。“现场直播+”使比电视观众更广泛的观众群得以观看这些辩论。例如，瑞士大使馆和海外公民现在就可以通过网络观看辩论的现场直播。用户还可以从这一网站得到其他的与议会有关的信息，如会议日程、联邦议会官员公告，以及与委员会工作相关的信息。 资料来源：Holmes（2002b） 议会网站：www.parlament.ch 例11 韩国：建立电子采购系统提高透明度 过去，供应商通常通过个人人际关系网获得政府采购项目的投标信息，而且根据供应商和采购组织提前安排进行投标。另外，他们还需要多次到采购组织那里接受付款。这种建立在供应商和采购公共实体直接联系基础上的交易模式极易滋生腐败。 G2B（政府对商家）系统使得政府采购从发标到最后付款的整个程序的完全在线进行成为可能。在这个采购门户（www.g2b.go.kr）内通过一次点击就能够获取政府采购信息。通过采用这套系统进行投标和接受付款，会极大减少供应商与政府的直接接触，并向公众披露政府采购程序，提高了采购的透明度和可信度。 资料来源：经济合作与发展组织电子政务工作组 七、促进政府明确政务目标 被要求推行电子政务计划的公共行政机构知道其面临的激励、机遇和限制是有价值的。例如，通过2001年9月11日事件的提醒，安全政策立法目标在很多情况下已经高于透明度。这时问题的关键并不是哪一方面比哪一方面重要，而是国家在众多的政务目标中是否已经有了优先原则。 八、优化政府服务行为 政府结构的现代化和满足电子政务要求的进程都会对如何提供服务产生根本影响。例如，因为信息的收集和使用都是随着政府机构的划分而割裂开来的，大多数经合组织成员国现在的公共行政模型都限制了信息的共享。然而这种根据作用进行的分工同时又能保护公众信息的隐私权。为建立一个全方位服务的政府，政府还需要寻求公众隐私保护和更好地为其提供更高效、更主动的服务之间的平衡。起初意在发展一种更灵敏的项目和服务的行为变成了管理行为（Lenihan，2002）。 第六节 电子政务可以提高公众参与和可信度 良好政务的基础是政府和公众之间的互相信任。信息传播技术使公众更多地参与政府的政策制定过程，使政府开放可信，遏制腐败的发生，这都能帮助建立政府和公众间的信任。如果电子政务的局限和挑战被克服，它能使个人的声音在大的辩论中占一席之地。运用信息传播技术鼓励公众对于公共事务进行建设性的思考，利用科技手段开放决策过程，采用提高信息质量和可信性的措施，这些都有助于个人声音的放大。和传统工具的整合是必要的。当然，也不会有人希望在可以预见的未来，电子政务的手段和措施就能完全代替传统的信息提供、咨询和公共参与方式。 公众参与将有助于建立和加深政府与公众之间的信任关系。这对于实现绩优政府目标，反过来完成更大的经济和社会目标都起着基础性作用。因为如果缺乏信任和法治，政府决策的合法性和特定的改革进程都会成为问题。当然，政府和公众之间的整体关系涉及各个因素形成的复杂网络，但可以利用电子政务帮助公众参与决策，从而提升政府形象并有利于防止腐败。 例12 墨西哥：防止采购中的腐败 www.compranet.gob.mx是由联邦政府创建的处理所有采购事务的网站，现在已经扩展到了各州市。这套系统在保证政府采购程序的透明性方面发挥了关键作用。网站包括了电子投标、特定搜索和对买卖双方的考察等内容。公众在这里可以很容易地找到政府采购的买卖双方和采购价格等信息。 资料来源：经济合作与发展组织电子政务工作组 此外，在线服务可以推动对用户经验的信息收集。在一个层面上，供网络使用的数据可以通过用户放弃申请的信息和地点提供有关网页访问、用户路径的信息。短期在线调查和回执联系则会得到更积极的回复，虽然可能不具有代表性，但可以直接在用户经验的基础上提供有价值的信息。有效利用在线信息显示可以较少消耗成本的事后联系次数，如没有正确填写申请的情况。完全通过在线处理的事务可以有效产生可能的节约。用户的反馈有助于改善服务安排从而使其更加有效。例如，用户对表格的设计或信息的公布方法的反馈，可以保证用户意识到自己的权利和义务。 公众参与分为基础层面和更高层面。其中基础层面上的公众参与指服务用户的通知、咨询和反馈等。更高层面的公众参与则包括决策过程中的公众参与。公众参与的作用可以体现在两个方面： 第一，通知、咨询和参与机制会对绩优政府的提升产生全面影响。对公众本身而言，他们通过这些活动可以认识到政府和行政机构不仅愿意接受公众监督和量化，还希望通过扩大业务过程范围和提高效率积极推进这一进程的愿望。 第二，公开的决策程序有助于决策者更好地理解其面临的各种选择的现实状况和可能产生的影响从而提高决策质量。咨询和通知、参与则有利于制定更注重权利人需求的政策，并增加公众对公共机构及其政策的支持和信任度。因此，政府正在积极开发这些领域的在线申请，很多国家还开发了可能包括电子选举和政治参与问题的电子民主政策。 然而，当新通信技术为越来越多的公众参与决策提供重要机会的同时，也为政府提出了一系列新问题。例如，如何保证公民在网络时代获取信息的权利，现行政府结构、组织和资源分配的哪些方面需要根据他们与公众互动的新标准而进行变革，公务员在电子讨论论坛上对公众问题的在线回答具有怎样的效力。 例13 英国：允许公众参与“新”政府—— 苏格兰议会 从2000年开始，苏格兰议会承诺将采用通信技术强化议会工作流程的公开性、责任性和公众参与等原则，通过推行革新的电子政务战略来鼓励公众参与、支持新议会和政府行政机构的运作。 苏格兰议会网站www.scottish.parliament.uk是应用通信技术通知和推动民众参与民主程序的创新和进步的范例，这一网站通过提供议会程序信息和报告的开放查询，加强议会对公众的透明度和责任性力度。该网站还包括了有关议会作用和训令的公众教育内容，并利用网络在线播放议会会议和委员会会议。同时，议会还通过应用通信技术，使公众能够在线向议会请愿，从而使公众能够更好地直接参与到民主程序中来。网站包含了有关请愿的大量资料和资源，包括如何请愿、请愿注册以及所能采取的行动。公众的直接参与还受到了网站上互动的“讨论区”的鼓励。其他以网络为基础的资源则使得公众能够与其苏格兰议会议员直接进行联系，另外还提供对各议员所在的部门和委员会等的连接。 资料来源：经济合作与发展组织电子政务工作组。 |
| 第一部分 案例篇 第一章 青岛市电子政务推行案例 第一节 案例背景 第二节 发展规划和目标 一、总体规划 二、具体目标 第三节 电子政务的实施 一、青岛市电子政务工程项目 二、“青岛政务网”建设 第四节 经验启示 一、成功经验 二、主要启示 第二部分 规则篇 第二章 电子政务的基础知识 第一节 电子政务的发展概述 一、电子政务的兴起 二、电子政务的现状 第二节 电子政务的基本概念 一、国外对电子政务的认识 二、我国对电子政务的认识 三、本书对电子政务的理解 第三章 推行电子政务的原因 第一节 电子政务可以提高效率 一、网上申请 二、信息共享 三、转换业务流程 第二节 电子政务可以提高服务质量 第三节 电子政务可以提高政策效果 第四节 电子政务对经济政策目标的作用 一、通过减少政府费用需求来影响 二、通过提高经济生产力和支持建立新企业 三、帮助电子商务在经济领域内更广阔的采用 第五节 电子政务可以推进公共改革日程 一、改革的工具 二、更新公共管理改革利益 三、强调内部统一性 四、改革政府结构 五、强调优秀政绩目标 六、提高政府的透明度 七、促进政府明确政务目标 八、优化政府服务行为 第六节 电子政务可以提高公众参与和可信度 第四章 推行电子政务的外部障碍 第一节 立法和制度障碍 一、障碍表现 二、可能的解决方案 第二节 预算障碍 一、障碍表现 二、可能的解决方案 第三节 技术进步 一、障碍表现 二、可能的解决方案 第四节 数字鸿沟 第五章 电子政务的实施 第一节 制定长远规划 一、要有电子政务建设的长远规划 二、要有与长远规划相匹配的具体目标 第二节 关注电子政务的决策群体 一、网上服务 二、公众参与 第三节 实施电子政务配套的后勤事务 |
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