土地一级开发业务指南 文章节选br /> 2004年8月31日，经营陛土地协议出让的大门轰然关上，通过土地市场取
得土地已经成为开发企业和社会各界的共识。如何采取有效措施保证有计划的
向市场供应熟地成为政府部门加强宏观调控、保证首都房地产市场健康持续发
展的重要任务。由此士地一级开发成为了落实城市规划，保障市场熟地供应
的前提和基础，得到了社会各界的广泛关注，各级政府和社会各界对此进行了
有益的探索和实践。
近年来，为健全土地一级开发市场，规范一级开发行为、控制一级开发成
本，北京市政府和有关部门出台了一系列政策措施、管理办法和审批管理流程。
社会企业积极参与土地一级开发项目，有效的放大了土地开发总量，使土地一
级开发项目成为了首都土地市场供应的主要来源。但是，土地一级开发还是一
个新事物，有关法规和政策尚不健全，各项配套管理措施还需要不断完善，我
们对土地一级开发研究还有待进一步深化。如何组织和实施土地一级开发、优
化一级开发工作流程，解决土地一级开发过程中的项目融资、资金监管、成本、
利润与周期控制等诸多实际问题尚缺乏深入系统的分析研究。
为此，北京市国土资源局石景山分局和北京舜土地产顾问有限公司共同就
土地储备开发开展了大量有益的调研和思考，并在此基础上编写了《土地一级
开发业务指南》一书，这也是理论研究与实务工作相互结合的有益尝试。希望
能对从事土地一级开发的实践者和管理者提供一些有益的帮助和指导。
最后，衷心祝愿土地储备开发工作越做越好，有关的研究水平也不断提高。
前言
伴随奥运建设、新城建设的全面启动，作为国家首都的北京进入经济社会
发展与城市开发建设的崭新阶段。北京担负着率先实现现代化的重任，北京的
城市建设与发展在迎接机遇的同时，更面临着巨大的挑战。首都北京是一个资
源十分缺乏的城市，尤其土地资源非常宝贵，因此，合理开发利用土地，优化
配置土地资源将是解决北京用地紧张局面的长期工作思路。
2002年北京市出台了《北京市土地一级开发管理暂行办法》，通过各级政府
和土地储备机构的辛勤工作，使土地一级开发工作逐渐深入人心。3年后，北
京市政府颁布了《北京市土地储备和一级开发暂行办法》，对土地储备和一级开
发工作中的重要环节给予了进一步的明确与规范，办法中对土地一级开发主体、
开发程序和开发内容等土地开发关键内容作出了科学解释，标志着北京的土地
开发工作进入了一个新的历史阶段。随着土地一级开发相关法规、政策的进一
步出台，北京市的土地一级开发工作将越来越规范，土地一级市场将越来越健
康和充满活力，北京市土地一级开发工作的顺利推进为城市土地供应计划的编
制、执行提供了有效支撑，同时将为北京城市发展战略落实和各级各类规划的
贯彻实施提供有力保障。
在实际工作中，北京市的土地一级开发业务仍存在很多具体问题，面对越
来越多的管理规范，土地一级开发究竟如何推进才能提升效率?土地整理储备
机构的组织和监管作用应该如何落实?土地一级开发过程中都会涉及哪些难点
问题，怎样规避和解决?怎样才能使土地一级开发项目的实施效果达到最优?
这些问题即使是工作在管理一线的土地整理储备机构的工作人员仍很难达成一
致意见，更无从获得对此类问题的系统全面的解决方案。
本书的编写目的在于抛砖引玉，编写组成员结合工作实践，在日常发现与
思考的基础上，形成这本业务指南，旨在对上述问题加以辨析，并初步作出回
答。书中很多地方充分借鉴了包括政府部门、储备机构、社会单位、开发企业、
顾问咨询机构，以及高校科研人员等多方的意见和建议，书中部分观点亦是在
众多前贤的真知灼见的基础上梳理得来的。期望能以这本小书唤起业界同行的
批评指正和在更广泛范围内对土地一级开发主要工作内容进行研讨，共同改进
工作流程、修订工作事项，达到高效、优质地完成土地一级开发工作任务的目
的。书中除了对土地一级开发所涉及到的相关概念与理论进行了详细论述外，
更主要的是对北京市目前土地一级开发项目具体实施过程中涉及到的关键问题
和关键环节进行了较为全面的解析，理论联系实际，一方面，尽可能细致地将
土地一级开发过程中涉及到的各方面内容做一个比较完整的介绍，另一方面，
通过具体的实例剖析及要点分析对土地一级开发工作中可能出现的问题进行提
示，并给出可供参考的解决方案。总之，编写者的意图是帮助有意从事土地一
级开发工作的单位和个人理清思路，明确工作目标、方向和途径，使土地一级
开发管理工作、实务工作都能够更上一个台阶，使土地储备与土地市场进一步
焕发出蓬勃生机。
编写者囿于理论素养、业务水平、写作能力和时间精力等多方面的限制，
书中挂一漏万和疏忽含混之处必然很多，敬请师长、领导和同仁批评指正。本
书的主要执笔者包括舜土机构一群工作在土地一级开发业务一线的年轻人，书
中很多关于土地一级开发业务流程和相关操作环节的介绍、梳理与优化都是建
立在他们的具体业务实践基础之上，对广大读者今后的土地一级开发实际操作
具有较好的参考借鉴意义。谨希望本书的出版能够为北京市乃至全国土地一级
开发工作不断发展增添助力，为同仁提供一份可信手翻查的小册子。
舜土机构自创立以来，始终致力为社会各界提供最具品质与实力的国土资
源管理综合服务，机构在国土资源管理研究、土地储备开发、土地利用规划、
建设用地咨询以及国土信息科技等方面具有丰富的理论和实践工作经验，并在
全国各地完成了很多科研与实务项目。伴随业务发展，机构逐渐建立起求真务
实、敬业高效的研究团队，培育出一大批专业素质优良、业务精湛、经验丰富
的土地管理专业人才。借本书之一隅，向关心、支持舜土成长的各位领导、师
长、朋友表示衷心的感谢!
本书编写过程中得到了北京市国土资源局、北京市土地整理储备中心、北
京市国土资源局石景山分局等单位领导和同志的热情支持、悉心指导、大力帮
助，谨在此致以最诚挚的谢意!
舜土机构董事 总经理
博士
李 宏
2007年8月31日四、区土地储备分中心全程监管
◎承办部门：储备分中心
◎设立依据：市委、市政府相关规定、《北京市土地储备和一级开发暂行办
法》、《北京市土地一级开发项目招标投标暂行办法》。
◎启动方式：与中标人签订土地一级开发委托协议后对其进行一级开发监管，
监管范围包括通过土地一级开发招投标确定土地一级开发主体的项目、“458”遗留
项目、直接授权项目。
◎办理结果：对一级开发单位进行全程监管，使其按期按质完成一级开发工
作，通过二次验收合格后上市交易。
◎流程时限：6个月～1年(根据项目情况)
◎所需材料：
(1)项目计划进度表；
(2)项目进度月、季报表；
(3)项目资金使用情况表；
(4)开发过程中所形成的各种政府审批文件及合同，如立项批复、规划意见
书、预审文件、征地批复、征地结案表、拆迁许可证、拆迁结案表、评估及拆迁委
托合同、市政建设委托合同、交通及环境影响评价委托合同等。
◎流 程：对经批准在本区域进行一级开发的项目，由分中心对一级开发过
程中的组织工作、成本控制、开发土地的验收等进行全方位监管——在项目一级开
发完成后，以招投标确定一级开发单位的由分中心组织一级开发验收，并协助市中
心对“458'’遗留项目及直接授权项目进行上市验收。验收合格后，对于以招标方
式确定一级开发单位的项目，由分中心组织上市交易前期准备工作；对于直接授权
项目及“458'’遗留项目，由市中心组织完成上市交易——待二级开发商通过竣工
验收前，由分中心组织二次验收，实现市政管网建设接用。
◎办理程序：
对经批准在本区域进行一级开发的项目，由分中心对一级开发过程中的组织工
作、成本控制等进行全方位监管。
标 准：按照市国土资源局规定及《石景山区土地储备一级开发监管办法》，
建立报表制、现场踏勘制、例会制度、重大事项和重要环节审核制、进度对比制、
参与制、备案制、责任制8大制度，严格按照一级开发委托协议实施开展工作，保
证一级开发工作顺利进行。
受理部门：储备分中心
责任岗位：项目监管部
条 件：一级开发单位按规定填写监管月报表，定期向分中心汇报，定期召
开例会随时进行沟通和协调，遇重大突发事件，一级开发单位在处置的同时应及时
通报分中心。
操作规程：要求一级开发单位填写监管月报表(企业基本情况、项目基本情
况、手续情况、投资情况、实施进度表)；定期召开一级开发例会沟通协调有关问
题；对各类合同、手续、批复进行备案，对一级开发涉及的征地、拆迁、市政建设
等重大事项的具体实施方案、资金方案，经分中心批准后实施。
岗位职责及权限：与一级开发企业之间做到分工明确，责任分明，通过各种方
式对土地一级开发过程中的组织工作、成本控制等工作进行监督管理，并有权提出
整改意见。
时 限：6个月至1年(根据项目情况)
在开发项目完成，由分中心组织(以招标方式确定一级开发单位的项目)验
收或协助市国土资源局进行上市前验收，验收合格后完成上市交易。
标 准：按市局规定的验收标准：宗地达到场光地净、场地平整及在宗地四周
设置围栏；取得市政方案综合，使宗地达到三通一平(根据项目情况)；取得规划、
立项、征地等各环节相关批复文件，具备项目公开上市条件。
受理部门：储备分中心
责任岗位：项目监管部
操作规程：分中心组织验收(以招标方式确定一级开发单位的项目)或协助
市局组织验收工作，达到验收标准。
岗位职责及权限：保证宗地达到验收标准。
时 限：1个月
市政管网交付使用验收
标 准：在国有土地使用权受让方完成项目全部开发建设并在建设管理部门
的竣工验收前，且受让方付清全部土地开发建设补偿费后，向受让方提供项目用地
红线外市政管线“七通”(燃气、供电、电信、供热、供水、道路、雨污水)条件。
并按照甲方和规划要求，将市政接口接至指定位置。
受理部门：储备分中心
责任岗位：项目监管部
操作规程：分中心组织验收(以招标方式确定一级开发单位的项目)或协助市
局组织验收工作，达到验收标准。
岗位职责及权限：协助市国土资源局组织市政交付使用验收工作。
时 限：1个月
五、国土资源局商相关委办局组织验收
一级开发工作完成后，由市国土资源局商相关委办局对一级开发工作进行验收，
并核定一级开发总成本。
具体的验收程序和方法是：
(1)验收申请与受理程序，是对各级政府土地行政主管部门批准的各类土地开
发整理项目的基本程序要求，具体的程序与细化要求以相关管理办法为准。
(2)土地开发整理项目的实施应依法开展相应的工程监理与质检工作，因此，
对工程质量的验收，主要是查验工程质量检验资料及有关质检部门意见。
(3)土地开发整理面积的验收包括对开发整理前的土地利用现状情况和开发整
理后各类土地面积变化情况的确认。开发整理前的土地利用现状，应以详查和变更
数据为基础，开发整理后的各类土地面积，应由专业部门实地测量得出，验收的重
点是抽查和核对相关数据的准确性。
(4)对于权属的验收，在查验相关权属资料的同时，应对涉及的主要权利人进
行走访与座谈，多方听取当事人意见。
(5)涉及各级政府资金支持的项目，应依法开展项目审计工作，项目审计报告
是验收的重要依据。
(6)验收报告的内容应全面反映项目工作的基本情况以及各项验收内容的考核
情况，同时验收组应提出项目存在问题、整改要求，并对项目是否通过验收提出明
确意见。
(7)验收意见：土地开发整理项目实施过程中形成的关于土地利用现状调查、
土地权属调整等相关成果与图件资料应及时移交土地行政主管部门；有条件的地
区，应尽量采用电子文档保存技术档案。
六、支付相应开发费或管理费，纳入储备库
土地一级开发成本审核和验收合格后，即可根据委托合同支付相应的土地开发
费或管理费，纳入市土地储备库，土地储备和一级开发项目完成。
第四节其他模式下的流程简介
土地一级开发工作除了本章前三节介绍的通过招投标方式确定一级开发主体和
通过直接授权确定一级开发主体这两种情况外，还存在两种情况，一种是以土地储
备分中心为主体实施土地一级开发工作的项目；另一种则是直接入市的土地一级开
发项目。
土地一级开发业务指南 |
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